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 本刊论文 |
| 探析生态文明视角下环境管理制度的创新 |
| 作者：史娟 时间：2016/09/15 点击：882 |
【摘要】现阶段我国环境状况依然处于不断恶化的状态下，能源消费总量居高不下，污染物越来越多，环境问题已经制约到经济的增长，还会对人体身体健康等造成威胁；在这种大环境下，需要重视环境管理工作；针对现行环境管理制度中存在的问题，依据生态文明理论进行创新和完善。本文主要从生态文明角度浅谈如何创新环境管理制度，希望能够提供一些有价值的参考意见。
【关键词】生态文明环境管理制度创新
在党的相关会议中，已经明确指出需要将生态文明建设提升到战略高度，在对发展成果进行衡量和评价时，非常重要的一项指标为生态文明。在生态文明建设中，环境管理发挥着十分重要的作用。具体到环境管理层面，需要依据生态文明建设要求，来大力创新制度体系。
1生态文明视角下政府环境管理制度创新的意义
1.1可以缓解环境压力
现阶段，我国工业化城镇化进程在不断的加快，出现了诸多的环境问题；虽然政府及社会采取了一系列的措施，但是依然没有遏制住我国环境状况不断恶化的趋势，诸多地区污染物排放量居高不下，超过了相应标准；地下水污染严重，增加了环境保护压力。仅仅依靠末端治理的方法来解决环境问题是不行的，需要结合国情需要，来对环境管理制度大力创新，要对污染排放源头进行控制，方可以避免出现环境问题，促使环境压力得到有效缓解。
1.2推动经济发展方式的转变
我国能源消耗在世界上处于数一数二的位置，煤炭消费几乎达到了50%的全世界煤炭消费总量。我国政府制定了一系列的节能减排指标，但是却无法有效实现。经济的发展与资源环境之间出现了严重的矛盾，在这种情况下，就需要对经济发展方式进行转变，不能够单单对物质资源消耗进行增加，还需要创新技术和创新管理，降低污染及能耗，提升效率和效益。而经济发展方式的转变，非常重要的一个手段为环境管理，需要积极创新环境管理制度，将环境管理的倒逼作用充分发挥出来，促进社会经济的健康发展。
1.3保障和改善民生
近些年来，越来越多的人开始关注城市雾霾问题，这个现象表明国人对优良生态环境有着更加强烈的诉求，清新空气、清洁水源、安全食品等都属于生态环境的重要组成部分，人类生产生活都以此为基础。在党的报告中也明确指出需要对生态产品生产能力进行增强。需要对环境管理制度大力黄向，对关系民生的环境问题积极解决，包括饮用水、重金属、化学品等，促使民生得到改善。
1.4符合环境管理目标导向转型的时代需要
过去在环境管理中，主要是以环境污染控制为目标导向；上个世纪八十年代之后，发达国家开始采取以环境质量改善为目标导向的环境管理模式，这些国家的常规污染问题得到了初步解决，开始将改善环境质量作为环保工作的重点，主要是将更加严格的环境质量标准给实施下去，通过环境保护，调整产业结构等；之后又进入到以环境风险防控为目标导向的环境管理模式中。我国一直采取以污染控制为导向的管理模式，无法治本。而生态文明建设需要从源头着手，控制环境问题，那么就需要结合我国具体国情，创新环境管理模式，主动防控，将以人为本的原则给贯彻下去，逐步由环境质量改善替代过去的环境污染控制管理模式。
2浅谈我国环境管理制度的不适应性
2.1与环境质量控制要求不相符合
在传统的环境管理制度设计中，主要依据的是污染减排与总量控制，与目前环境质量控制要求出现了诸多不适应问题；已经实施了多年的总量控制制度，存在着较强的主观性和行政学，但是没有结合区域环境质量，无法将污染控制效果给真实的反映出来。排污许可证能够最为直接的控制企业污染排放，但是还没有全面开展下去，没有形成完善的许可证制度实施体系，在未来的发展，需要明确如何分配区域环境容量以及排污许可证的发放及管理等问题；在制定的法律中，明确指出环境质量由政府负责，但是没有构建相应的保障制度。在现阶段的环境管理中，主要是控制常规污染物，忽略掉了那些对人体健康有着潜在危险的污染物控制。
2.2与五位一体的总体布局要求不能适应
如今所构建的环境管理制度与宏观政治、经济制度等不能够结合起来，具体有这些表现：宏观决策存在问题，没有对源头控制产生重视，制约到了效率的提升；如雾霾天气一直困扰到京津冀地区的人民，主要原因就在于没有合理的布局产业，经济结构需要调整的，在宏观决策中，没有将环境保护给纳入考虑范围；自然资源资产核算及监管缺乏，有着较大的资源消耗量和利用率，导致环境受到大量废弃物的污染；一直借助于行政手段来开展环境保护，市场机制比较缺乏，没有完善的环境经济政策，无法对环境污染有效控制；没有明确环境保护责任人，无法有效落实环境保护目标责任制等。
2.3与国家统一环境监管的要求不能适应
出现这个问题的主要原因就在于存在着突出的条块分割问题，从生态系统的角度上来讲，没有构建完善的机制来统一监管与保护山水林天湖这一共同体；从具体环境问题的角度上来讲，则是因为分割了水资源利用、水污染防治以及生态建设等方面，各个部门独立开展工作，无法协调配合；从区域、流域角度上来讲，则是没有构建完善的协调、联防机制，没有较强的可持续性。
3环境管理制度创新基本原则
在未来发展中，环境保护不单单是治理污染，还需要提升和改善环境治理，逐渐以环境质量改善为导向替代过去的以环境污染控制为导向的模式；需要对先污染后治理的传统环境保护模式进行创新，构建保护优先、修复再保护体系，促使生态系统服务功能及生态产品生产能力得到提升。因此，要依据保护优先的原则来创新环境管理制度，将以人为本的理念给积极贯彻下去。
4环境管理制度创新方向
4.1对现有面向总量控制的环境管理制度进行完善
首先，对污染物排放许可证制度进行完善；研究西方发达国家可以得知，在污染源管理中，核心制度就是污染物排放许可证；现阶段我国还没有深入开展排污许可管理，主要就在于上位法规定比较缺乏；在新修订的环境保护法中对本点进行了明确规定，之后需要对配套法律法规进行完善，将《排污许可证管理条例》等尽快出台，对发放范围、发放条件、持证排污的权利及义务等进行明确。有效衔接制度体系，对环评审批、三同时验收、排污申报、排污交易等制度进行整合，促使一证式排污管理模式得到有效实施。
其次，对污染物排放总量控制制度进行改革；在现阶段以及以后一定时间段内我国环境保护工作开展中，一个非常重要的工作依然是污染物排放总量控制，但是在具体实施中，需要改革制度与方法，促使科学性与公平性得到保证。目前出现了一个严峻的问题，全国范围内污染物排放总量控制效果已经初步符合相关要求，但是一些个别地区的环境质量却处于不断下跌态势。结合现行的总量分配模式，需要以容量总量来替代过去的目标总量。综合考虑诸多方面的因素来确定控制指标，将区域环境特征及质量控制要求给充分纳入考虑范围，对重点控制污染物进行筛选，严格控制那些有毒有害污染物的排放总量。在污染控制中，将工业开发区、农村等作为重点监管对象，对其排放总量科学确定。
4.2对面向质量控制的环境管理制度进行健全
首先，对生态保护红线科学划定，将生态环境保护制度给严格构建起来，将生态系统的敏感性及空间上的差异性给充分纳入考虑范围，将生态保护红线科学划定出来之后，需要严格落实下去。要对生态功能保障基线、环境质量安全底线及自然资源利用上线等科学划定，以便促使生态功能得到提高，环境质量得到改善。在对区域经济社会发展模式进行确定时，需要将生态环境承载能力给充分纳入考虑范围。强制性保护那些重要的生态系统，将污染治理及生态修复工作给深入开展下去。将资源环境承载能力监测预警机制给构建起来，采取一系列的措施来限制那些超载区域；将确定的生态保护红线给严格执行下去，科学监管生态环境。
其次，将地方政府环境质量责任制度给构建起来；严格依据我国《环境保护法》的要求，对地方政府环境责任进行强化，鼓励地方将差异化的控制要求和环境政策给实施下去。要将保护有限的原则给贯彻下去，在评价区域发展质量时，将环境质量作为关键内容。
然后，依据我国实际情况，将环境标准体系给构建起来；不管是环境质量标准的制定，还是环保工作的开展，非常重要的一项内容为环境基准。在我国《环境保护法》中，也明确指出鼓励相关部门积极研究环境基准。调查研究发现，现阶段还有诸多问题存在于我国环境基准工作中，需要大力创新和增强。要结合我国社会发展趋势，将适宜的环境基准体系给构建起来。将环境基准管理部门给明确设立出来，并且在环境基准研究中积极应用最新科研成果，对基准研究及应用指南规范构建，并且将国外成功经验和优越模式给借鉴过来，促使我国环境基准发布管理体系得到稳步推进。
最后，对自然资源资产核算制度进行构建；在党的相关报告中，将环境保护优先的原则被明确提了出来，要科学管理和监管自然资源，以便促使生态环境保护工作能够更加具体的开展。在生态环境保护中，需要将自然资源资产作为非常关键的一项内容，对自然资源资产负债表科学编制。积极努力，保证能够对自然资源资产的用途、价值等进行明确，结合其不同的特性及用途，来判断哪些需要国家保护，将资产管理链条体系给构建起来。深入研究自然资源资产核算体系和方法，设计完善的制度。此外，将资源有偿使用制度、生态补偿制度给逐步构建起来，将市场的资源配置作用发挥出来，结合现行的市场体系，对环境经济激励政策体系逐步构建；对资源有偿使用制度进行完善，并且向各种自然生态空间逐步实施资源税；将《生态补偿条例》给逐步发布下去，结合我国实际国情，对补偿标准与管理机制进行统一，并且逐步实现生态补偿的跨地区和跨流域。对损害生态环境的相关人员追究刑事责任，且给予一定的赔偿。对环保考核体系、奖惩机制科学制定，让公众能够积极参与进来，增强其透明度。在确定考核目标时，需要将本辖区内环境要求给充分体现出来，严格考核环境质量；依据自然资源资产核算情况，来考核领导干部绩效，且审计离任的领导干部，将生态损害责任终身追究制给逐步构建起来。
4.3对面向风险控制的环境管理制度进行完善
首先，对环境风险管理制度进行构建；环境风险控制也被加入到《环境保护法》中，对于突发环境事件来讲，需要将风险控制、应急准备、应急处置等方面的工作给积极开展下去；要对环境与健康监测、风险评估制度进行完善。目前所实施的环境管理制度没有充分重视环境风险管理，没有科学评估环境风险，仅仅采用一刀切的环境评价管理模式，无法有效分区、分级、分期的评价和管理环境风险不同的区域；在环境风险预防方面，没有足够的预警性和综合决策性。要结合科学决策原则，将环境风险管理制度给构建起来，在环境管理中合理融入环境风险管理理念。对不同污染物类型的人体健康及生态风险评价预测、预警技术深入研究，对环境风险评价技术规范与标准科学制定，结合我国具体国情，将合理的环境风险管理模式给构建起来。
其次，对公众参与制度进行加强；环境保护事业的发展，离不开公众的参与和推动，并且社会发展的程度也会直接受到公众参与水平的影响。研究发现，目前我国环境保护中，公众参与层次较低；主要原因就在于公众没有较高的环境意识，环境信息没有较高的透明度，公众参与机制不够健全和完善以及无法将非政府组织的作用给充分发挥出来。针对这种情况，就需要重视宣传教育的作用，对信息披露渠道及范围进行丰富，将环境信息及时公布给公众，促使公众参与意识得到强化和提升。要对公众参与机制进行健全，在项目环评及各项大决策实施中，需要对人民的意见积极听取和采纳；同时，还需要对举报制度进行构建和完善，将社会监督作用给充分发挥出来。
5结语
综上所述，在生态文明建设中，环境管理制度发挥着保障作用，现阶段的环境管理制度中，存在着诸多的问题和不足，需要结合我国具体国情，坚持生态文明理论的引导作用，积极创新制度，完善体系，对环境保护与经济发展之间的矛盾有效协调和解决，贯彻环境保护优先原则，治理环境，节约资源，构建生态友好型社会，促进我国社会的和谐发展。 |
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